Hankinnan toteutustavan vaikutus palvelutuotannon riskeihin – Kotihoito Suomessa ja Hollannissa

Suomalaiset ja hollantilaiset kunnat vastaavat kotihoidon palvelutuotannon järjestämisestä. Tyypillinen suomalainen kunta vastaa järjestämisen lisäksi myös osittain palvelutuotannosta. Hollannissa kotihoito tuotetaan täysin yksityisin resurssein perustuen kansalliseen päätökseen.
Tutkimuksessamme vertailimme kotihoidon osalta markkinoiden hyödyntämisen sääntelyä, kuntien hankintatapoja sekä sopimussisältöjä ja -rakenteita tunnistaaksemme parhaita käytäntöjä ulkoistetun palvelutuotannon riskien hallitsemiseksi. Tutkimus kattaa kaikki hollannin 380 kuntaa sekä 102 suomalaista kuntaa.

Kun sosiaali- tai terveyspalvelun tuotantotavasta päätetään, ei valinta koske ainoastaan julkista tai yksityistä palvelutuotantoa. Kunta valitsee myös eri hankintatapojen välillä. Alla olevassa taulukossa 1. on esitetty hollantilaisten ja suomalaisten kuntien tavat hankkia kotihoidon palveluja sekä tehdä sopimuksia palveluntuottajien kanssa.

HollantiSuomi
Hankintatavat85 % kunnista hyödyntää puitesopimusmallia, jossa useat palveluntuottajat jakavat tuotantovastuun ja joka on avoin uusien tuottajien mukaan tulolle sopimuskauden ajan (”open house”).

Loput 15 % hyödyntävät hankintalain mukaisia puitesopimuksia.
Kunnat hyödyntävät oman tuotannon rinnalla:
1. Puitejärjestelyjä, joissa on yksi tai useampi tuottaja alueittain.
2. Palveluseteliä (vrt. ”open house”)
3. Palvelusetelin ja puitejärjestelyn yhdistelmää.
Korkein ulkoistusosuus oman tuotannon rinnalla on 23 % palvelutuotannosta. Muutama kunta on tehnyt kokonaisulkoistuksen (yksi palveluntuottaja).
Korvausperusteet59 % kunnista maksaa korvaukset suoriteperusteisesti.
40 % kunnista maksaa tuottajille perustuen palvelun vaikuttavuuteen.
Muutama kunta hyödyntää kapitaatiopohjaista sopimusta.
Korvaukset maksetaan yrityksille suoriteperusteisesti.  
Poikkeuksena kapitaatiopohjaiset kokonaisulkoistukset, joissa kotihoito on ulkoistettu täysin osana sosiaali- ja terveyspalvelujen kokonaisuutta.
Palvelua tuottavien yritysten määrä sopimuksittain99 % kunnista tarjoaa asukkailleen valinnanvapauden useamman palveluntuottajan välillä.
85 % kunnista ei rajoita palveluntuottajien määrää (vrt. palveluseteli).
Hankintasopimuksissa on vaihdellen yksi tai useampi palveluntuottaja / alue tai sopimus.
Usealla kuntayhtymällä ja kunnalla on käytössä palveluseteli järjestämistapana hankintasopimuksen rinnalla. Palveluseteleissä tuottajien määrä ei ole rajattu.
Sopimuskauden pituusSopimusten pituudet vaihtelevat vuodesta toistaiseksi voimassaoleviin. Pitkät sopimuskaudet (5+5 tai 10) eivät ole epätavallisia.Sopimuskaudet vaihtelevat kahdesta vuodesta ja optiosta (tyypillisesti 1+1) kokonaisulkoistuksen 12 vuoteen. Palvelusetelin sääntökirjojen ehdot ovat voimassa toistaiseksi.

Edellä olevassa taulukossa kuvatuilla hankintatavoilla ja sopimussisällöillä on vaikutus kunnan, asiakkaan ja palveluntuottajan riskeihin kotihoidon tuotannossa. Eri tuotantotapojen riskiprofiilit on esitetty seuraavassa taulukossa 2.

RiskiprofiiliJulkinen palvelutuotantoJulkisen ja yksityisen palvelutuotannon yhdistelmäKokonaisulkoistus
KuntaMatala riskiKohtalainen riskiRiski vaihtelee kohtalaisesta korkeaan
PalveluntuottajaKohtalainen riskiMatala riski
AsiakasMatala riskiKohtalainen riskiRiski vaihtelee kohtalaisesta korkeaan

Miten suomalaisten kuntien yhdistelmätuotannon riski pysyy kohtalaisena ja miten hollantilaiset kunnat hallitsevat täysin yksityistä markkinaa? Kuntien työkaluja riskien hallintaan ovat korvausmalli, sopimuskauden aikainen kilpailu sekä sopimuskauden pituus. Lisäksi kunnan, palveluntuottajan ja asiakkaan riskeihin vaikuttavat sopimuksen volyymi sekä kunnan suorittama palvelutuotannon aikainen seuranta.

Suomalaiset kunnat, jotka ostavat vain osan palvelutuotannosta markkinoilta, vähentävät kunnan ja asiakkaan taloudellista ja laadullista riskiä ylläpitämällä julkista palvelutuotantoa yksityisen rinnalla. Hollannissa, jossa rakenne ei kansallisen säätelyn takia ole mahdollinen, riskin hallintaan käytetään tuotantovastuun jakamista usean tuottajan kesken. Asiakkaan valinnanvapauden mahdollistaminen useamman palveluntuottajan välillä vähentää kunnan kannalta palvelutuotantoon liittyvää laadullista riskiä jatkuvan kilpailun kautta. Asiakkaan laadullista riskiä kunnat hallitsevat asiakasohjauksella, jonka aikana asiakaskohtainen tuotantotavan määritys tehdään perustuen yksilön tarpeeseen.

Kun palveluntuottajan korvauksen peruste on suorite, syntyy palveluntuottajalle kannuste tuottaa mahdollisimman paljon suoritteita. Suomessa suosittuun suoriteperusteiseen ansaintamalliin liittyy siis kunnan taloudellinen riski. Hollannissa osa kunnista jakaa taloudellisen riskin palveluntuottajien kanssa hyödyntämällä kapitaatiopohjaista ja/tai vaikuttavuusperusteista korvausmallia. Näiden korvausmallien edellytys on palvelun laadun mitattavuus ja laadun seuranta. Kunnan on seurannalla varmistettava, ettei korvausmalli johda laaturiskiin asiakkaalle.

Palvelusopimuksen volyymi ja sopimuskauden pituus vaikuttavat palveluntuottajan riskeihin. Mitä pidempi sopimus, sitä kannattavampaa on tehdä mahdollisesti tarvittavat investoinnit ja kehittää palvelutuotantoa. Mitä korkeampi volyymi, sitä pienempi taloudellinen riski ja siten mahdollisesti alhaisempi yksikköhinta.

Hankintatapoihin liittyvät riskiprofiilit ja tunnistetut riskit eivät tarkoita, että tiettyjä hankintatapoja tulisi välttää. Kunnan on tiedostettava valittuun hankintatapaan ja korvausmalliin liittyvät riskit, jotta palvelutuotannon seuranta riskien näkökulmasta mahdollistuu.

Kirjoitus perustuu Public Procurement Research Centerin tutkijan Niels Uenkin ja Suvituulia Taposen Purchasing and Supply Management -lehdessä julkaistuun artikkelin.

Kommentoi

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista.